Consiglio di Stato sez. IV, 13/09/2024, (ud. 18/07/2024, dep. 13/09/2024), n. 7562

La sentenza in esame del Consiglio di Stato si inserisce in una controversia riguardante la legittimità della richiesta del Comune di Molfetta di versare una somma a titolo di “mancata cessione di aree per urbanizzazione secondaria” nel contesto di un intervento edilizio in una zona residenziale già urbanizzata. Il punto centrale della questione è se tale richiesta, pur in presenza di un’area già dotata delle necessarie opere di urbanizzazione, possa essere ritenuta conforme ai principi di legalità e correttezza imposti dall’ordinamento, soprattutto in relazione all’art. 23 Cost., che vincola l’imposizione di prestazioni patrimoniali all’esistenza di una base legale.

Fatti principali

La vicenda ha origine nel 2004, quando il Comune di Molfetta autorizzò un intervento edilizio nella zona B4, richiedendo, oltre agli oneri ordinari di urbanizzazione primaria e secondaria, una somma aggiuntiva per la mancata cessione di aree destinate all’urbanizzazione secondaria. Questa somma, pagata dall’originaria società costruttrice e poi contestata dalla subentrante Gadaleta Building s.r.l., è oggetto della controversia.

Nel corso del tempo, il Comune di Molfetta, pur riconoscendo che la zona era già integralmente urbanizzata, ha giustificato l’importo richiesto con una finalità perequativa, sostenendo che tale richiesta mirava a bilanciare i costi sostenuti da altri proprietari di lotti edificati all’interno dello stesso piano particolareggiato. Tuttavia, la società ha contestato la legittimità della pretesa, sostenendo che, in mancanza di una base normativa adeguata e di una reale esigenza di nuove urbanizzazioni, l’importo non fosse dovuto.

Questioni giuridiche e motivazione della sentenza

Il Consiglio di Stato ha affrontato la questione a partire dal principio di onerosità del permesso di costruire, ribadendo che il pagamento degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione è un obbligo previsto dall’art. 16 del d.P.R. 380/2001. Tuttavia, il nodo della controversia è rappresentato dalla somma richiesta per la mancata cessione di aree di urbanizzazione secondaria in una zona già urbanizzata.

Il Collegio ha ritenuto infondata la richiesta di rimborso avanzata dalla società appellante. La monetizzazione per la mancata cessione di aree è stata considerata legittima, anche in un contesto in cui le opere di urbanizzazione erano già state completate. La motivazione risiede nel principio di equità, volto ad evitare che il singolo soggetto benefici di una situazione di vantaggio patrimoniale, rispetto ad altri proprietari che hanno contribuito in precedenza al medesimo piano di urbanizzazione.

In particolare, la sentenza conferma che l’ulteriore contributo richiesto non può essere considerato una prestazione patrimoniale imposta in violazione dell’art. 23 Cost., poiché trova fondamento nelle esigenze perequative connesse al piano particolareggiato del lotto 2. La logica perequativa, secondo il Consiglio, non implica una disparità di trattamento, ma garantisce una distribuzione equa degli oneri tra i diversi soggetti coinvolti in un medesimo piano urbanistico.

Il principio di diritto centrale che emerge dalla sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, 13 settembre 2024, n. 7562, riguarda la monetizzazione delle aree destinate all’urbanizzazione secondaria e la sua legittimità anche in contesti in cui l’area è già completamente urbanizzata. Questo principio si interseca con due aspetti fondamentali del diritto amministrativo e urbanistico: da una parte, la nozione di onerosità del permesso di costruire e, dall’altra, il concetto di perequazione urbanistica.

1. Onere urbanistico e monetizzazione delle aree di urbanizzazione secondaria

Nel nostro ordinamento, il rilascio del permesso di costruire è subordinato al pagamento di oneri di urbanizzazione, che comprendono sia le opere di urbanizzazione primaria (strade, fognature, reti idriche e di energia elettrica) sia quelle di urbanizzazione secondaria (scuole, aree verdi, parcheggi). Questo principio è stabilito dall’art. 16 del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico dell’edilizia), che fissa il carattere oneroso del permesso di costruire, prevedendo la corresponsione di somme da parte del richiedente per contribuire ai costi di tali infrastrutture.

Quando non è possibile realizzare fisicamente le opere di urbanizzazione, o quando la zona è già completamente urbanizzata, è prevista la monetizzazione, ossia il pagamento di una somma di denaro in luogo della cessione di aree o della realizzazione delle opere stesse. Tale strumento si fonda sull’esigenza di assicurare comunque un equilibrio tra i contributi versati dai vari soggetti coinvolti nello sviluppo urbanistico, indipendentemente dalla realizzazione concreta di ulteriori opere.

Nella sentenza in esame, la società ricorrente sosteneva che, essendo la zona già completamente dotata delle opere di urbanizzazione secondaria, la richiesta di monetizzazione non fosse legittima, mancando una reale esigenza di ulteriori opere. Il Consiglio di Stato ha respinto questa impostazione, confermando che, anche in contesti di completa urbanizzazione, la monetizzazione può essere richiesta per finalità perequative.

2. Il principio di perequazione urbanistica

La perequazione urbanistica è un concetto relativamente recente, che mira a distribuire equamente i costi e i benefici legati all’attuazione degli strumenti urbanistici tra tutti i proprietari di un’area soggetta a trasformazione, indipendentemente dalla concreta ubicazione o dall’effettiva realizzazione delle opere in ciascun lotto.

La logica alla base di questo principio è garantire che tutti i soggetti coinvolti in un piano particolareggiato o in un progetto urbanistico complesso contribuiscano in maniera equa ai costi necessari per la realizzazione delle opere infrastrutturali, anche se le stesse sono già state realizzate per iniziativa di altri soggetti o su lotti limitrofi.

Nel caso trattato dal Consiglio di Stato, la società costruttrice sosteneva che, essendo le opere di urbanizzazione già completate, non vi fosse motivo per la richiesta di ulteriori somme. Tuttavia, il Collegio ha ritenuto che il contributo richiesto non avesse come unico scopo la realizzazione di nuove opere, ma anche una finalità redistributiva. In altre parole, il pagamento richiesto a titolo di mancata cessione di aree per urbanizzazione secondaria serviva a compensare il vantaggio economico di cui la società beneficiava, essendo subentrata in un’area già dotata delle necessarie infrastrutture senza aver contribuito direttamente alla loro realizzazione.

Questa impostazione mira a evitare disparità di trattamento tra i diversi proprietari di aree comprese in un medesimo piano urbanistico. In effetti, se il Comune avesse esentato la società dal pagamento, avrebbe creato una situazione di ingiustificato arricchimento a danno di chi, in precedenza, aveva sostenuto gli stessi costi per la realizzazione delle opere di urbanizzazione.

3. La riserva di legge e l’art. 23 Cost.

Uno degli argomenti principali sollevati dalla società ricorrente riguardava la presunta violazione dell’art. 23 della Costituzione, secondo cui “nessuna prestazione patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge”. La società sosteneva che l’obbligo di pagamento della monetizzazione non fosse previsto da alcuna norma specifica, e che tale richiesta fosse quindi illegittima.

Il Consiglio di Stato, però, ha rigettato questa obiezione, rilevando che la monetizzazione delle aree per urbanizzazione secondaria trova fondamento nelle norme urbanistiche locali e nella disciplina generale del d.P.R. 380/2001. In particolare, è stata ribadita la legittimità della monetizzazione come strumento di perequazione, purché sia inserita in un contesto normativo chiaro e rispettoso dei principi costituzionali. Il richiamo al principio di legalità, quindi, non è stato ritenuto sufficiente per invalidare la richiesta del Comune, in quanto la pretesa si fondava su un criterio perequativo giustificato dall’interesse pubblico e dal quadro normativo vigente.

4. Il principio di equità e la tutela della collettività

L’equilibrio tra gli interessi del privato e quelli della collettività emerge come elemento centrale della decisione. Il Consiglio di Stato ha sottolineato che il pagamento richiesto alla società ricorrente era necessario per evitare che la collettività si facesse carico di un onere che doveva essere sostenuto dal privato. In particolare, l’assenza di ulteriori opere di urbanizzazione non esonerava la società dal pagamento della somma, poiché la stessa beneficiava indirettamente di infrastrutture già realizzate nell’ambito di un piano particolareggiato di cui il lotto faceva parte.

Questo principio, più volte ribadito dalla giurisprudenza amministrativa, ha lo scopo di evitare che il privato, che trae vantaggio dall’edificazione in una zona già urbanizzata, ottenga un beneficio economico a discapito della collettività. È un’applicazione concreta del principio di giustizia distributiva, che nel diritto urbanistico si traduce in una ripartizione equilibrata degli oneri finanziari tra tutti i soggetti coinvolti in un progetto di trasformazione territoriale.

Conclusione

La sentenza in commento offre un importante contributo alla definizione del rapporto tra onerosità del permesso di costruire, monetizzazione degli oneri di urbanizzazione e principio di perequazione urbanistica. Ribadisce che il pagamento di somme per la mancata cessione di aree destinate all’urbanizzazione secondaria è legittimo anche in aree già urbanizzate, purché tale richiesta sia giustificata da un interesse perequativo volto a garantire un’equa distribuzione dei costi tra i soggetti beneficiari delle opere urbanistiche. Il principio di diritto affermato dalla sentenza si fonda, quindi, su un concetto ampio di contributo urbanistico, che non si limita alla realizzazione diretta delle infrastrutture, ma si estende anche a finalità redistributive e di riequilibrio economico tra i diversi attori coinvolti nel processo di trasformazione territoriale.