Consiglio di Stato sez. V, 13/09/2024, (ud. 11/04/2024, dep. 13/09/2024), n. 7574

La sentenza del Consiglio di Stato n. 7574 del 13 settembre 2024 affronta una complessa vicenda relativa alla responsabilità precontrattuale dell’amministrazione pubblica in una gara d’appalto, evidenziando il principio di correttezza e buona fede nelle fasi che precedono la stipula di un contratto.

Il fatto
La società Cav. Gr. Group s.r.l., risultata aggiudicataria di un appalto per lavori di manutenzione straordinaria al porto di Manfredonia nel 2008, si era vista revocare l’aggiudicazione nel 2018 per la perdita del requisito SOA necessario. Tuttavia, tale revoca è giunta dopo ben otto anni di inerzia da parte del Ministero delle Infrastrutture, che non aveva proceduto alla stipulazione del contratto nei tempi previsti, ostacolata anche da ritardi nel completamento di lavori preliminari affidati al Comune di Manfredonia. La Gr. Group ha quindi chiesto il risarcimento per danni derivanti dall’ingiustificato ritardo e dalla revoca, sostenendo che il comportamento dell’amministrazione, non conforme ai principi di buona fede e correttezza, fosse causa del peggioramento della propria posizione economica, inclusa la perdita del requisito SOA.

Le questioni giuridiche
Il Consiglio di Stato è chiamato a chiarire la distinzione tra la responsabilità derivante da un provvedimento illegittimo e la responsabilità precontrattuale. Secondo la giurisprudenza consolidata, la responsabilità precontrattuale nasce non dall’illegittimità di un provvedimento, ma dal comportamento scorretto tenuto da una delle parti durante la fase preparatoria di un contratto, in violazione dei principi di buona fede sanciti dall’art. 1337 del codice civile.

Nel caso in esame, l’appellante contesta l’inerzia ingiustificata dell’amministrazione e il successivo rifiuto di stipulare il contratto, nonostante i requisiti tecnici fossero stati soddisfatti al momento dell’aggiudicazione e per anni successivi. In particolare, la Gr. Group evidenzia come la perdita del requisito SOA fosse imputabile al lungo ritardo nell’esecuzione del contratto, fatto che impedì alla società di mantenere i requisiti necessari. Questo dato ha sollevato il problema della continuità del possesso dei requisiti, un tema su cui la giurisprudenza ha riconosciuto l’irragionevolezza di richiedere che un’impresa mantenga tali requisiti per un periodo indefinito e non giustificato da atti concreti di esecuzione dell’appalto.

Il principio di diritto trattato dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 7574 del 2024 si concentra in particolare sulla responsabilità precontrattuale dell’amministrazione pubblica, con un’enfasi sul rispetto dei principi di correttezza e buona fede durante la fase che precede la stipula di un contratto. Questo concetto assume particolare rilevanza nelle procedure di appalto pubblico, dove l’interazione tra l’amministrazione e l’operatore economico è regolata non solo da norme specifiche di diritto amministrativo, ma anche dai principi generali del diritto civile, come la buona fede e la tutela dell’affidamento.

Il concetto di responsabilità precontrattuale

La responsabilità precontrattuale si configura quando, durante la fase delle trattative o della formazione del contratto, una delle parti si comporta in modo contrario ai principi di buona fede, danneggiando l’altra parte. Questa responsabilità non richiede un illecito provvedimentale, ovvero non deriva necessariamente da un atto amministrativo illegittimo, ma da comportamenti scorretti o negligenti che violano il diritto del privato a negoziare in condizioni di parità e con correttezza.

Il riferimento normativo principale è l’art. 1337 del codice civile, che sancisce il dovere delle parti di comportarsi secondo buona fede durante le trattative. La violazione di questo dovere può dar luogo a una responsabilità per i danni subiti dalla parte che, a causa della scorrettezza altrui, subisce una lesione della propria libertà di autodeterminazione contrattuale. Tale lesione può consistere, ad esempio, in spese inutilmente sostenute per la partecipazione a una gara o in opportunità economiche perdute per la mancata conclusione del contratto.

Nel contesto del diritto amministrativo, la responsabilità precontrattuale dell’amministrazione si configura non solo nei casi in cui questa agisca con dolo o colpa grave, ma anche in presenza di un comportamento omissivo o negligente che abbia ingenerato nel privato un legittimo affidamento. Questo affidamento, tuttavia, deve essere incolpevole e fondato su elementi oggettivi, non essendo sufficiente la sola aspettativa soggettiva del privato.

La giurisprudenza sulla responsabilità precontrattuale

La sentenza in esame si inserisce in un quadro giurisprudenziale ben consolidato, che riconosce l’applicabilità della responsabilità precontrattuale anche ai rapporti tra amministrazione pubblica e privati. In particolare, la sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 5 del 2018, citata nella decisione in esame, aveva già chiarito che l’amministrazione è tenuta, nelle fasi precontrattuali, a rispettare non solo le norme di diritto pubblico, ma anche quelle del diritto civile, che impongono comportamenti leali e corretti.

La giurisprudenza ha posto l’accento su un aspetto centrale: la buona fede oggettiva, ossia il dovere di entrambe le parti di agire con lealtà e correttezza, evitando comportamenti che possano frustrare le legittime aspettative dell’altra parte. Nel caso dell’amministrazione, questo implica l’obbligo di non ritardare ingiustificatamente la conclusione del procedimento negoziale o di non agire in modo tale da rendere irrealizzabili gli obiettivi del contratto. Questo principio è particolarmente rilevante nel settore degli appalti pubblici, dove le tempistiche e la trasparenza sono fondamentali per garantire la parità di trattamento tra i partecipanti alla gara.

La decisione del Consiglio di Stato: la responsabilità da comportamento scorretto

Nel caso in esame, il Consiglio di Stato ha riconosciuto che il comportamento tenuto dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti è stato oggettivamente scorretto. La lunga e ingiustificata attesa per la stipula del contratto d’appalto, durata ben otto anni dall’aggiudicazione della gara, ha violato il legittimo affidamento della società aggiudicataria, la quale ha perso i requisiti necessari per la stipula del contratto proprio a causa di tale ritardo.

La sentenza del Consiglio di Stato chiarisce che la responsabilità precontrattuale non può essere esclusa in presenza di un comportamento inadempiente dell’amministrazione che abbia determinato una lesione dell’affidamento incolpevole del privato. La mancata stipula del contratto non può essere addebitata alla società aggiudicataria, la quale non era obbligata a mantenere sine die i requisiti tecnici richiesti per l’appalto, soprattutto in considerazione del fatto che la perdita di tali requisiti è avvenuta proprio a causa della mancata esecuzione dei lavori.

La decisione ribadisce che, secondo un principio ormai consolidato, l’inerzia dell’amministrazione non è irrilevante dal punto di vista causale nella valutazione della perdita dei requisiti da parte dell’operatore economico. La perdita del requisito SOA, nel caso di specie, è stata conseguenza diretta del ritardo nella stipulazione del contratto, che ha impedito alla società di realizzare i lavori e di mantenere la categoria SOA richiesta per l’appalto. Questo dimostra come il comportamento omissivo e ingiustificato dell’amministrazione possa tradursi in una responsabilità per i danni subiti dall’operatore economico.

Il risarcimento del danno precontrattuale

Il danno risarcibile in caso di responsabilità precontrattuale è il cosiddetto interesse negativo. Questo comprende sia il danno emergente (cioè le spese inutilmente sostenute per partecipare alla gara o per predisporre l’offerta), sia il lucro cessante (vale a dire le perdite economiche derivanti dalla lesione della libertà di autodeterminazione negoziale). Non sono, invece, risarcibili il mancato utile derivante dall’esecuzione del contratto o il danno curriculare (il pregiudizio subito dall’impresa a causa della mancata esecuzione dell’appalto), poiché tali pregiudizi rientrano nella sfera dell’interesse contrattuale positivo, che è estraneo alla responsabilità precontrattuale.

In questo caso, il Consiglio di Stato ha riconosciuto alla società appellante il rimborso delle spese sostenute per la partecipazione alla gara (polizze e oneri tecnici per la redazione del progetto), ma ha escluso il risarcimento per la perdita di chance o per il danno curriculare, non rientrando tali voci tra quelle risarcibili in base ai principi di responsabilità precontrattuale.

Conclusione

La sentenza n. 7574 del Consiglio di Stato del 2024 offre un’importante conferma della tutela dell’affidamento incolpevole e del principio di buona fede nelle fasi precontrattuali delle procedure d’appalto. La responsabilità precontrattuale dell’amministrazione viene delineata come una responsabilità da comportamento scorretto, non legata alla legittimità del provvedimento, ma al rispetto dei principi di correttezza e lealtà nella fase preliminare alla stipula del contratto. La decisione sottolinea come l’amministrazione, anche nei rapporti di diritto pubblico, debba agire con trasparenza e diligenza, al fine di garantire il rispetto dei diritti del privato e di evitare l’insorgenza di situazioni di incertezza e danno economico.