Consiglio di Stato sez. III, 19/09/2024, (ud. 12/09/2024, dep. 19/09/2024), n. 7650

La sentenza in esame del Consiglio di Stato affronta il delicato tema del bilanciamento tra il diritto di accesso agli atti delle procedure di gara pubblica, richiesto da una concorrente, e la protezione di segreti tecnici e commerciali dell’aggiudicataria. Nel caso di specie, una società, classificatasi al secondo posto in una gara per il servizio di refezione scolastica, aveva chiesto di accedere a una serie di documenti relativi all’offerta dell’aggiudicataria, tra cui l’offerta tecnica ed economica. La richiesta di accesso, motivata da esigenze difensive, era finalizzata a verificare la correttezza della procedura di aggiudicazione e l’eventuale esistenza di motivi per contestare la legittimità della stessa.

L’aggiudicataria si era opposta a tale accesso, sostenendo che i documenti richiesti contenessero informazioni coperte da segreti tecnici e commerciali. Il Comune, accogliendo parzialmente l’istanza della controinteressata, aveva consentito solo un accesso parziale ai documenti, oscurando alcune parti considerate riservate. Di fronte a tale limitazione, la società esclusa aveva presentato ricorso al TAR, che aveva parzialmente accolto la domanda di accesso, limitandola ai soli atti strettamente funzionali all’azione legale proposta dalla ricorrente.

Il cuore della decisione del Consiglio di Stato n. 7650 del 2024 riguarda un delicato aspetto del diritto amministrativo italiano: il bilanciamento tra il diritto di accesso agli atti nelle gare pubbliche e la tutela dei segreti tecnici e commerciali. In questa sentenza, il Consiglio di Stato si confronta con la difficoltà di conciliare due principi giuridici di rilievo, entrambi volti a garantire interessi pubblici e privati fondamentali.

1. Il diritto di accesso agli atti

Il diritto di accesso agli atti è un istituto fondamentale del nostro ordinamento, riconosciuto sia dalla Legge 241 del 1990 sul procedimento amministrativo che dal Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. n. 50/2016). Si tratta di un diritto che consente ai soggetti interessati di ottenere la visione e l’estrazione di copia dei documenti amministrativi al fine di garantire trasparenza e partecipazione nelle procedure pubbliche.

In particolare, l’art. 53 del Codice dei contratti pubblici regola l’accesso agli atti nelle gare d’appalto, stabilendo che esso è garantito a chiunque vi abbia interesse, salvo che la divulgazione di tali documenti possa arrecare pregiudizio agli interessi commerciali e segreti tecnici dei partecipanti. L’accesso assume una funzione strumentale alla difesa, permettendo ai soggetti esclusi o non aggiudicatari di verificare la legittimità dell’operato della Pubblica Amministrazione e, eventualmente, di contestarne le decisioni.

In questo caso, una concorrente seconda classificata aveva richiesto l’accesso a documenti relativi all’offerta tecnica ed economica dell’aggiudicataria, al fine di valutare la correttezza della procedura di gara e formulare, se del caso, contestazioni puntuali contro l’aggiudicazione. La domanda di accesso era motivata dalla necessità di verificare la sussistenza di presunte anomalie e la correttezza della dichiarazione sui requisiti morali dell’aggiudicataria ai sensi dell’art. 80 del Codice degli Appalti.

2. La protezione dei segreti tecnici e commerciali

D’altro lato, il segreto commerciale rappresenta una forma di protezione giuridica delle informazioni aziendali che hanno un valore economico proprio perché segrete. Tali informazioni possono riguardare metodi di produzione, know-how tecnologico o elementi distintivi del business di un’impresa. In un contesto competitivo come quello degli appalti pubblici, la rivelazione di tali segreti potrebbe danneggiare irreparabilmente le capacità competitive di un’impresa, esponendola a rischi di concorrenza sleale.

L’aggiudicataria, opponendosi alla richiesta di accesso, ha invocato la protezione di tali segreti, sostenendo che la documentazione tecnica ed economica richiesta contenesse informazioni riservate e innovative che, se divulgate, avrebbero arrecato un pregiudizio significativo alla sua posizione di mercato.

3. Il bilanciamento tra accesso e riservatezza

Il bilanciamento tra il diritto di accesso e la protezione dei segreti tecnici e commerciali è stato oggetto di un vasto dibattito giurisprudenziale. La sentenza in esame richiama alcuni principi consolidati che regolano questo rapporto.

In primo luogo, viene ribadito che il diritto di accesso, anche se strumentale alla difesa in giudizio, non può tramutarsi in un mezzo per acquisire informazioni riservate al solo scopo di trarre vantaggi competitivi. Il Consiglio di Stato sottolinea che non ogni elemento originale dell’offerta tecnica di un’impresa può essere considerato automaticamente un segreto commerciale. Per invocare tale protezione, l’impresa deve dimostrare che le informazioni coperte da segreto siano il frutto di elaborazioni tecniche e studi specialistici che, se divulgati, potrebbero indebitamente avvantaggiare la concorrenza.

Allo stesso tempo, il Consiglio afferma che il diritto di accesso ai fini difensivi non deve essere eccessivamente limitato. Se esiste un nesso di strumentalità tra i documenti richiesti e l’azione legale intrapresa o da intraprendere, il diritto di accesso deve prevalere, salvo specifiche e comprovate ragioni di riservatezza. Il concetto di “strumentalità” non si riferisce solo all’utilità finale del documento nel giudizio, ma include ogni circostanza in cui la conoscenza di tali documenti possa supportare il ricorrente nella tutela dei propri diritti.

Il Consiglio di Stato, richiamando precedenti rilevanti, come la Adunanza Plenaria n. 4 del 2021, adotta un’interpretazione ampia del diritto di accesso difensivo, ribadendo che esso è giustificato non solo per scopi immediatamente processuali, ma anche per consentire all’interessato di prepararsi a eventuali ulteriori impugnative o a risolvere la controversia in via stragiudiziale.

4. Segreti commerciali e obblighi di trasparenza

Un aspetto interessante della decisione riguarda il modo in cui il Consiglio affronta il problema della riservatezza. La sentenza chiarisce che, sebbene i segreti commerciali meritino tutela, essi non possono costituire un ostacolo alla trasparenza amministrativa. La partecipazione alle gare pubbliche comporta inevitabilmente un certo grado di pubblicità degli atti, ma tale pubblicità deve essere bilanciata con il diritto delle imprese di proteggere le proprie informazioni sensibili.

Nel caso specifico, il Consiglio di Stato ha rilevato che l’aggiudicataria non aveva fornito adeguata prova della natura riservata delle informazioni richieste. Non era sufficiente affermare che l’offerta contenesse elementi innovativi: occorreva dimostrare che tali elementi configurassero segreti industriali o commerciali veri e propri, suscettibili di essere sfruttati in altre gare o contesti competitivi. Solo in tal caso, infatti, sarebbe giustificata una limitazione del diritto di accesso.

5. Requisiti morali e diritto di accesso

Infine, un ulteriore elemento giuridico importante affrontato nella sentenza è il tema del diritto di accesso ai documenti relativi ai requisiti morali dell’aggiudicatario (ex art. 80 del D.Lgs. n. 50/2016). La ricorrente aveva lamentato la mancata ostensione delle dichiarazioni rese dall’aggiudicataria in merito a precedenti penali. Il Consiglio di Stato ha chiarito che tali dichiarazioni, essendo parte della documentazione di gara, non rientrano nella categoria di atti processuali penali coperti da segreto. Di conseguenza, tali informazioni dovevano essere rese accessibili alla ricorrente, seppure con le dovute cautele per garantire la riservatezza delle persone coinvolte.

Conclusioni

La sentenza del Consiglio di Stato del 2024 si inserisce in una consolidata giurisprudenza che mira a preservare l’equilibrio tra due diritti fondamentali: il diritto di accesso agli atti per garantire trasparenza e difesa nel processo amministrativo, e la protezione dei segreti tecnici e commerciali delle imprese partecipanti alle gare pubbliche. Il giudice amministrativo ribadisce la necessità di una rigorosa valutazione del concetto di segreto tecnico-commerciale, ponendo l’onere della prova in capo a chi invoca tale protezione e confermando che il diritto di accesso deve essere garantito ogniqualvolta vi sia una stretta strumentalità con l’azione difensiva.

Importanza pratica

Questa decisione ha un forte impatto pratico sulle dinamiche delle gare pubbliche. Le imprese che partecipano a tali procedure devono essere consapevoli che, sebbene la legge preveda la tutela dei segreti industriali, non tutte le informazioni aziendali possono essere facilmente sottratte al controllo degli altri concorrenti. Al contempo, le aziende che intendono contestare l’esito di una gara pubblica possono fare affidamento sul diritto di accesso per ottenere la documentazione necessaria a supportare le proprie azioni legali, con la consapevolezza che il concetto di segretezza sarà rigorosamente valutato dai giudici.