Consiglio di Stato sez. V, 19/07/2024, (ud. 27/06/2024, dep. 19/07/2024), n.6520

La sentenza in esame affronta una complessa controversia in materia di appalti pubblici, relativa all’affidamento di un appalto integrato di progettazione e lavori per la costruzione di un asilo nido nel Comune di Campagna. La questione si concentra principalmente su presunti vizi procedurali emersi in due direzioni: da un lato, l’aggiudicazione in favore del Consorzio appellante è stata oggetto di critica per la mancanza di adeguata motivazione circa l’affidabilità professionale dello stesso; dall’altro, anche l’offerta della costituenda ATI, classificata al secondo posto, è stata contestata per incompletezza del progetto definitivo presentato, determinando l’esclusione di entrambe le concorrenti.

Uno degli aspetti centrali dell’appello principale del Consorzio riguarda il difetto di motivazione dell’ammissione. In particolare, il Consorzio sosteneva che la stazione appaltante non fosse obbligata a fornire una motivazione specifica in presenza di plurime risoluzioni contrattuali, poiché esse sarebbero state precedenti al triennio di riferimento previsto dall’art. 10 bis del d.lgs. n. 50 del 2016. Tuttavia, la giurisprudenza richiamata dal giudice di primo grado sottolinea come, pur non essendo necessaria una motivazione analitica per l’ammissione di un operatore economico, in caso di numerosi illeciti professionali segnalati, è comunque richiesta una valutazione specifica dell’affidabilità. La decisione finale della stazione appaltante non può sottrarsi ad un sindacato giurisdizionale, pena il rischio di creare una zona “franca” non soggetta a verifica giudiziale.

Un altro punto centrale riguarda la mancata sottoscrizione del progetto definitivo da parte dei progettisti indicati dal Consorzio, fatto che ha determinato l’esclusione dalla gara. Il Consorzio sosteneva che la firma del legale rappresentante della società d’ingegneria, incaricata della progettazione, fosse sufficiente per impegnare anche i singoli progettisti. Tuttavia, il Consiglio di Stato ha confermato che, in base alle norme di gara e al codice degli appalti, la sottoscrizione diretta da parte del responsabile della progettazione e del giovane professionista fosse imprescindibile, poiché attestava la rispondenza del progetto alle norme tecniche. Inoltre, trattandosi di lavori in una zona sismica, il rigore formale nell’acquisizione delle firme risultava ancora più stringente.

Sul fronte dell’appello incidentale, proposto dalle società dell’ATI classificate al secondo posto, il Consiglio di Stato ha confermato la decisione di primo grado che aveva annullato l’ammissione dell’ATI, rilevando che il progetto definitivo presentato era carente di alcuni elaborati fondamentali, tra cui lo “Studio di prevenzione incendi” e altre relazioni tecniche obbligatorie. La mancanza di tali documenti, richiesti espressamente a pena di esclusione dal disciplinare di gara, non poteva essere sanata mediante il ricorso al soccorso istruttorio, poiché si trattava di carenze sostanziali nell’offerta tecnica.

La sentenza affronta quindi in modo dettagliato le norme che regolano l’affidamento di appalti integrati, confermando l’importanza del rispetto rigoroso delle prescrizioni di gara, specie quando si tratta di procedure complesse che prevedono sia la progettazione sia l’esecuzione dei lavori. In tale contesto, l’equilibrio tra formalismo procedurale e discrezionalità amministrativa risulta essere un punto cruciale del giudizio, con la necessità di evitare che il formalismo si traduca in un mero meccanismo automatico di esclusione, ma al contempo garantendo che i criteri tecnici e le previsioni normative non vengano elusi.

La sentenza esaminata solleva una serie di questioni rilevanti in materia di appalti pubblici, con particolare riferimento alle procedure di gara per l’affidamento di appalti integrati, ovvero appalti che comprendono sia la progettazione che l’esecuzione dei lavori. In questo contesto, il tema centrale riguarda la correttezza formale e sostanziale delle offerte presentate dai partecipanti e le conseguenze di eventuali carenze. L’analisi della decisione del Consiglio di Stato consente di esplorare più a fondo diverse problematiche giuridiche legate all’applicazione del Codice dei contratti pubblici, in particolare per quanto concerne l’affidabilità degli operatori economici, la sottoscrizione degli elaborati progettuali e l’obbligo di motivazione delle decisioni adottate dalle stazioni appaltanti.

1. L’affidabilità degli operatori economici e il principio del self-cleaning

Uno dei primi punti di discussione nella sentenza riguarda l’affidabilità professionale del Consorzio aggiudicatario e il tema degli illeciti professionali previsti dall’art. 80, comma 5, del d.lgs. n. 50 del 2016 (Codice dei contratti pubblici). Secondo questa disposizione, la stazione appaltante può escludere un operatore economico dalla gara qualora siano stati commessi gravi illeciti professionali, tali da mettere in dubbio l’integrità o l’affidabilità del concorrente. Nel caso in esame, il Consorzio aggiudicatario aveva dichiarato diversi illeciti professionali pregressi, tra cui risoluzioni contrattuali e annotazioni sul casellario informatico dell’ANAC, alcune delle quali oggetto di contenziosi pendenti.

Il Consiglio di Stato conferma che, in tali circostanze, la stazione appaltante non può limitarsi a una valutazione implicita, ma deve esplicitare le ragioni per cui, nonostante tali illeciti, ritenga l’operatore comunque affidabile. Questo approccio è coerente con il principio secondo cui la discrezionalità amministrativa in materia di appalti deve sempre essere soggetta a un controllo giurisdizionale, onde evitare che si creino zone d’ombra non soggette a verifica da parte del giudice amministrativo.

Un aspetto centrale del dibattito è il cosiddetto principio del self-cleaning, ossia la possibilità per l’operatore economico di dimostrare la propria affidabilità attraverso l’adozione di misure correttive, come la risoluzione dei problemi segnalati o la contestazione delle annotazioni sfavorevoli. Tuttavia, il Consiglio di Stato ha ritenuto che le misure di self-cleaning non siano state sufficientemente valorizzate dalla stazione appaltante, il che ha comportato la necessità di un supplemento di motivazione sull’affidabilità dell’operatore economico.

2. La sottoscrizione dei progetti negli appalti integrati

Un altro tema cruciale della sentenza riguarda la sottoscrizione degli elaborati progettuali nel contesto di appalti integrati, dove si richiede la progettazione e la realizzazione dell’opera. Nel caso specifico, il progetto definitivo presentato dal Consorzio aggiudicatario risultava carente delle firme del responsabile della progettazione e del giovane professionista, figure obbligatoriamente indicate al momento della partecipazione alla gara.

La decisione si basa su una lettura rigorosa delle norme del Codice dei contratti pubblici e delle clausole del disciplinare di gara, che imponevano espressamente la sottoscrizione del progetto da parte dei progettisti, a pena di esclusione. La mancanza di tali firme non poteva essere supplita dalla sottoscrizione del legale rappresentante della società di ingegneria incaricata, poiché la firma del progettista non ha solo una funzione formale, ma attesta la conformità tecnica e professionale del progetto alle normative vigenti.

Il Consiglio di Stato ribadisce l’importanza della sottoscrizione tecnica nei contratti pubblici, in particolare in settori sensibili come quelli relativi alla costruzione di edifici in zone sismiche, dove le garanzie professionali e tecniche sono essenziali per la sicurezza dell’opera. Tale sottoscrizione, infatti, certifica la competenza e la responsabilità diretta dei professionisti coinvolti, in aderenza a quanto previsto dall’art. 24 del d.lgs. n. 50 del 2016 e dal d.P.R. n. 380 del 2001 (Testo unico sull’edilizia).

3. Motivazione degli atti amministrativi nelle gare d’appalto

La sentenza analizza anche l’obbligo di motivazione delle decisioni assunte dalle stazioni appaltanti, in particolare in relazione all’ammissione o esclusione dei concorrenti. La giurisprudenza consolidata afferma che, sebbene la stazione appaltante non debba motivare analiticamente l’ammissione di un operatore economico, in caso di illeciti professionali plurimi o di particolare gravità è necessaria una motivazione espressa. La mancanza di una motivazione adeguata, come nel caso esaminato, costituisce un vizio dell’atto amministrativo che può condurre all’annullamento dell’aggiudicazione.

Il principio cardine su cui si basa la sentenza è quello del sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità amministrativa: la decisione dell’amministrazione, pur essendo espressione di discrezionalità, deve essere sempre accompagnata da una motivazione che consenta al giudice di verificare la logicità e la congruità dell’atto. Il controllo giurisdizionale non deve invadere la sfera di discrezionalità tecnica dell’amministrazione, ma garantire che le decisioni siano razionali, coerenti con le premesse di fatto e di diritto, e rispettose dei principi di trasparenza e parità di trattamento.

Conclusioni

La sentenza in esame evidenzia l’importanza del rispetto delle formalità e delle procedure previste dalla legge e dai bandi di gara, soprattutto in un settore delicato come quello degli appalti pubblici. I temi dell’affidabilità degli operatori economici, delle misure di self-cleaning, della sottoscrizione dei progetti e della motivazione degli atti amministrativi rappresentano snodi centrali per garantire il buon funzionamento delle gare pubbliche, la correttezza delle procedure e la tutela dei principi di trasparenza, parità di trattamento e non discriminazione.

L’approccio rigoroso del Consiglio di Stato nella valutazione di questi aspetti è un chiaro segnale dell’importanza che il diritto amministrativo assegna alla conformità formale e sostanziale delle offerte presentate nelle gare d’appalto, a tutela non solo degli interessi dei concorrenti, ma anche della corretta esecuzione dei lavori e della tutela degli interessi pubblici in gioco.