Consiglio di Stato sez. V, 13/08/2024, (ud. 13/06/2024, dep. 13/08/2024), n. 7124

La controversia verte sulla deliberazione della Giunta regionale della Lombardia, adottata il 28 dicembre 2017, che stabilisce i criteri per la determinazione dei costi standard, dei fabbisogni di mobilità e delle premialità nel settore del trasporto pubblico locale (TPL), per ridefinire le quote di riparto delle risorse regionali. La deliberazione era stata impugnata dall’Agenzia dei trasporti di Milano, la quale riteneva di essere svantaggiata rispetto alle altre agenzie di trasporto locale, in particolare quelle che gestiscono linee periferiche ad alta percorrenza.

Giudizio di Primo Grado
Il TAR Lombardia aveva parzialmente dichiarato il ricorso inammissibile perché non sussisteva ancora una lesione concreta e attuale, rilevabile soltanto con l’adozione dei provvedimenti attuativi della deliberazione. Tuttavia, aveva respinto il ricorso nella parte che contestava la legittimità della scelta della Regione di procedere con la determinazione dei costi standard a livello regionale, nonostante l’assenza di criteri statali.

Appello e Motivi del Ricorso
In appello, l’Agenzia dei trasporti di Milano sollevava diverse questioni, tra cui:

• Erroneità della dichiarazione di inammissibilità del ricorso di primo grado, in quanto, secondo l’appellante, la delibera regionale del 28 dicembre 2017 già produceva effetti lesivi attraverso la definizione delle percentuali di riparto delle risorse tra le agenzie locali.

• Sostituzione della delibera regionale con il decreto ministeriale del 28 marzo 2018, il quale, stabilendo criteri uniformi a livello nazionale per i costi standard del TPL, avrebbe eliminato la necessità di contestare la delibera regionale.

• Riproposizione dei motivi di difetto di motivazione e violazione della normativa sui costi standard nel settore dei trasporti.

Questione dei Costi Standard
Un aspetto centrale è rappresentato dai costi standard, che, come stabilito dall’art. 1, comma 84, della legge n. 147 del 2013, devono essere definiti a livello statale, in collaborazione con le regioni e gli enti locali, per garantire uniformità sul territorio nazionale. La regione Lombardia, in assenza di criteri statali, aveva proceduto autonomamente alla definizione di tali costi, ma tale azione solleva questioni di competenza e di leale collaborazione tra Stato e Regioni, specie in materie come i livelli essenziali delle prestazioni e la concorrenza, di esclusiva competenza statale.

Decisione del Consiglio di Stato
Nelle conclusioni della sentenza, il Consiglio di Stato affronta due temi cruciali: l’ammissibilità del ricorso contro la delibera regionale e la cessazione della materia del contendere a seguito dell’intervento normativo statale. Entrambi questi aspetti si inseriscono nel più ampio quadro della ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni, evidenziando l’importanza del principio di leale collaborazione e della cedevolezza delle normative regionali rispetto alla legislazione nazionale.

Ammissibilità del Ricorso: La Lesività Immediata della Delibera Regionale

Il primo punto riguarda la questione dell’ammissibilità del ricorso presentato dall’Agenzia dei trasporti di Milano, dichiarato inammissibile in primo grado per presunta mancanza di un interesse attuale e concreto. Il TAR Lombardia aveva infatti ritenuto che la lesività dell’atto non fosse immediata, ma potenzialmente verificabile solo con l’adozione dei successivi provvedimenti attuativi che avrebbero effettivamente assegnato le risorse finanziarie.

Tuttavia, il Consiglio di Stato ha ribaltato questa impostazione, riconoscendo che la delibera del 28 dicembre 2017 produceva già un effetto lesivo immediato. Questo è dovuto al fatto che la delibera definiva, in termini percentuali, il riparto delle risorse tra le diverse agenzie di trasporto locali. Sebbene l’ammontare preciso delle risorse fosse soggetto a successivi provvedimenti, le percentuali di riparto erano già stabilite, lasciando poco o nessun margine di discrezionalità ai successivi atti esecutivi. Di conseguenza, il danno subito dall’Agenzia di Milano, che si vedeva assegnata una quota ridotta di risorse rispetto ad altre agenzie, si era già radicato in quel momento. Da ciò deriva l’ammissibilità del ricorso, perché l’Agenzia aveva già subito un pregiudizio concreto dovuto alla decisione regionale.

Il Principio della Cedevolezza: Rapporto tra Normativa Regionale e Statale

Il secondo punto di grande rilevanza affrontato dal Consiglio di Stato riguarda la cessazione della materia del contendere, a seguito dell’adozione del decreto ministeriale del 28 marzo 2018. Questo decreto, come stabilito dalla legge n. 147 del 2013, ha introdotto i criteri uniformi a livello nazionale per la determinazione dei costi standard nel settore del trasporto pubblico locale e regionale. Con l’adozione del decreto ministeriale, la delibera regionale del 28 dicembre 2017, che nel frattempo aveva temporaneamente disciplinato la materia, perdeva efficacia, essendo stata sostituita dalla normativa statale.

Il Consiglio di Stato ha chiarito che, in situazioni di inerzia legislativa statale, le Regioni possono intervenire in via temporanea e suppletiva per garantire la continuità dell’azione amministrativa. Tuttavia, questo intervento regionale deve essere considerato provvisorio e cede il passo alla normativa statale non appena questa entra in vigore. Tale principio, noto come cedevolezza invertita, prevede che, in assenza di una regolamentazione statale, le Regioni possano legiferare su materie di competenza concorrente, ma solo fino a quando lo Stato non eserciti il proprio potere regolamentare. Questo è particolarmente vero in settori come il trasporto pubblico locale, che toccano aspetti fondamentali di competenza statale, come la tutela della concorrenza e l’armonizzazione dei bilanci pubblici.

La Corte costituzionale ha più volte ribadito l’importanza di questo principio per garantire un equilibrio istituzionale tra lo Stato e le Regioni, soprattutto quando si trattano materie che richiedono una disciplina uniforme a livello nazionale. Nel caso in esame, il decreto ministeriale del 2018 ha finalmente fornito i criteri necessari per la definizione dei costi standard, eliminando così l’urgenza di mantenere in vigore la normativa regionale temporanea. Di conseguenza, il Consiglio di Stato ha giustamente dichiarato la cessazione della materia del contendere, riconoscendo che la delibera regionale aveva esaurito la sua funzione suppletiva e non poteva più produrre effetti giuridici.

Il Ruolo della Leale Collaborazione e l’Arretramento delle Regioni

Un altro aspetto fondamentale che emerge dalle conclusioni della sentenza è il ruolo della leale collaborazione tra Stato e Regioni. La legge n. 147 del 2013, infatti, prevede che i costi standard vengano definiti attraverso un decreto ministeriale adottato in collaborazione con le Regioni e gli enti locali, tramite la Conferenza Unificata. Questo meccanismo di collaborazione è essenziale per garantire che la normativa statale tenga conto delle esigenze specifiche delle diverse realtà territoriali, ma allo stesso tempo assicuri l’uniformità necessaria per materie di rilevanza nazionale.

Nel caso in esame, la Regione Lombardia, di fronte all’inerzia statale, ha esercitato legittimamente il proprio potere regolamentare temporaneo. Tuttavia, una volta adottato il decreto ministeriale, la Regione ha dovuto necessariamente arretrare di fronte alla nuova disciplina statale. Questo tipo di “arretramento” conferma come, in situazioni di competenze intrecciate tra Stato e Regioni, il principio della cedevolezza consenta di mantenere un equilibrio tra i poteri, evitando che le normative regionali contrastino o sovrappongano a quelle statali, soprattutto in settori che richiedono una disciplina armonizzata su tutto il territorio nazionale.

Considerazioni Conclusive

La sentenza in oggetto rappresenta un esempio paradigmatico di come lo Stato e le Regioni debbano interagire nel contesto del federalismo fiscale e della gestione dei servizi pubblici locali, bilanciando il rispetto delle competenze regionali con la necessità di garantire una regolamentazione uniforme in settori strategici. Il Consiglio di Stato ha chiarito, attraverso il principio della cedevolezza, che le Regioni possono intervenire per sopperire all’inerzia statale, ma devono anche riconoscere il primato della normativa statale una volta che questa viene adottata.

Infine, questa decisione mette in evidenza l’importanza di garantire una coerenza normativa nell’ambito della definizione dei costi standard, elemento essenziale per assicurare l’efficienza del trasporto pubblico locale su tutto il territorio nazionale. L’intervento tardivo dello Stato, seppur legittimo, ha costretto la Regione Lombardia a cedere il passo, sancendo così la preminenza della disciplina statale nelle materie di competenza concorrente.